Pavel KopeckýV současné době Česká republika již měla, podobně jako jiné členské státy EU, mít svůj platný a účinný zákon o ochraně oznamovatelů, též zvaných jako whistleblowerů. Přestože k jeho přijetí dosud nedošlo, lze předpokládat, že v nepříliš vzdálené době se tak stane. V prosinci minulého roku (konkrétně 17. 12.) totiž skončila transpoziční lhůta směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie, jež měla být nejpozději k tomuto datu transponována do našeho právního řádu zákonem.
Kdo je whistleblower
Za whistleblowera, doslovně toho „kdo píská na píšťalku“, se v přeneseném významu považuje osoba, která upozorňuje na určité protiprávní, neetické, nebezpečné či jiné škodlivé jednání. Obrazně řečeno je whistleblowerem ten, kdo při spatření takového jednání zapíská na píšťalku, aby upozornil ostatní. Označení whistleblower se neváže ke každému, kdo oznamuje protiprávní jednání, ale zpravidla jen k tomu, kdo tak činí v souvislosti se svým povoláním či zaměstnáním a ve veřejném, nikoli pouze ve svém osobním zájmu. Whistlebloweři svým jednáním častou riskují ztrátu zaměstnání či jiné negativní důsledky. I z toho důvodu dochází v posledních letech v různých státech k přijímání legislativy, která by měla whistlerblowery chránit před možnými negativními důsledky jejich jednání. Na evropské úrovni je takovým předpisem již zmíněná směrnice č. 2019/1937.
Čeho se směrnice týká
Směrnice zavádí minimální standard ochrany osob, které oznamují porušení práva Evropské unie v konkrétních oblastech, jako je např. zadávání veřejných zakázek, ochrana životního prostředí nebo ochrana spotřebitele. Směrnice se vztahuje na oznamovatele, kteří informace o porušení práva získali v „pracovním kontextu“.
Podstatné je, že směrnice přináší povinnost zavést interní a externí kanály pro oznamování, prostřednictvím niž by měli mít oznamovatelé učinit důvěrné oznámení.
Povinnost zavést interní kanály pro oznamování se týká subjektů (zaměstnavatelů) v soukromém i veřejném sektoru. V rámci soukromého sektoru se tato povinnost týká subjektů s 50 a více zaměstnanci, ve veřejném sektoru jsou této povinnosti zproštěny obce s méně než 10 000 obyvateli nebo méně než 50 zaměstnanci. Jak označení napovídá, interní oznamovací kanály by měly přinést možnost oznámit protiprávní jednání v rámci konkrétní organizace, která by případně měla na základě oznámení sama přijmout vhodná následná opatření.
Povinnost zavést externí kanály pro oznamování platí pro samotné členské státy. Ty musí zřídit nezávislé a samostatné orgány, jež budou přijímat a vyřizovat oznámení o porušení práva.
Jak při interním, tak externím oznamování musí být chráněna totožnost oznamovatelů.
Směrnice dále zakazuje jakákoli odvetná opatření vůči oznamovatelům vyvolaná oznámením. Mezi možná odvetná opatření patří například propuštění, zproštění služby, převedení na nižší pozici, diskriminace, uložení disciplinárních opatření atd.
Směrnice stanoví minimální požadavky v oblasti ochrany oznamovatelů, které musí členské státy přijmout, členské státy však samozřejmě mohou zavést vyšší standard ochrany oznamovatelů. Směrnice jako taková zavazuje pouze členské státy, nemá přímý účinek a pro občany ze samotné směrnice žádná práva ani povinnosti nevyplývají. K provedení směrnice jsou členské státy povinny přijmout vlastní vnitrostátní legislativu, v České republice však k přijetí zákona o ochraně oznamovatelů zatím nedošlo.
Proč ještě nemáme zákon o ochraně oznamovatelů
Přestože transpoziční lhůta směrnice skončila již 17. prosince minulého roku, Česká republika komplexní právní úpravu ochrany oznamovatelů stále nemá, přestože v minulosti proběhlo několik neúspěšných pokusů o přijetí zákona o ochraně oznamovatelů. V minulém volebním období Poslanecká sněmovna projednávala návrh zákona o ochraně oznamovatelů předložený bývalou vládou, který pocházel z dílny Ministerstva spravedlnosti a který měl měl směrnici transponovat. Návrh zákona se však nepovedlo schválit do konce volebního období. Není-li návrh zákona schválen v rámci volebního období, kdy byl předložen, padá takzvaně pod stůl a v novém volebním období je ho nutné předložit znovu, to se ovšem dosud nestalo. Můžeme však očekávat, že nová vláda v blízké době přijde se svým návrhem zákona o ochraně oznamovatelů. Předchozí vládní návrh vycházel z parametrů daných směrnicí a lze předpokládat, že se návrh přeložený novou vládou ani výsledná podoba zákona nebude od původního vládního návrhu příliš odlišovat, i z toho důvodu z něj budeme vycházet v tomto textu.
Oznámení podle vládního návrhu zákona
Oznámením se podle návrhu zákona mělo rozumět oznámení fyzické osoby obsahující informace o možném protiprávním jednání, které má znaky trestného činu nebo přestupku nebo porušuje právní předpis nebo předpis Evropské unie upravující vymezené oblasti. O spáchání protiprávního jednání by se pak oznamovatel musel dozvědět v souvislosti s prací nebo jinou obdobnou činností. Při splnění těchto podmínek by se jednalo o oznámení, které podléhá zvláštní právní ochraně. Ve vymezení chráněného oznámení šel návrh zákona nad návrh směrnice, neboť nechrání pouze osoby oznamující porušení práva EU, ale i oznamovatele protiprávních jednání podle českého právního řádu.
Za práci nebo jinou obdobnou se má podle návrhu považovat nejenom výkon práce v zaměstnaneckých nebo služebních vztazích, ale například i samostatná výdělečná činnost, výkon funkce člena voleného orgánu právnické osoby, dobrovolnická činnost nebo odborná praxe.
Zákaz odvetných opatření
Jedním z hlavních přínosů zákona o ochraně oznamovatelů má být v souladu se směrnicí zákaz před odvetnými opatřeními. Odvetným opatřením se rozumí jakékoli jednání v souvislostí s prací nebo jinou obdobnou činností oznamovatele, které bylo vyvoláno oznámením a které může způsobit újmu. Odvetným opatřením může být např. výpověď z pracovního poměru. Odvetným opatřením nesmí být vystaveny ani další osoby spojené s oznamovatelem.
Vnitřní oznamovací systém
Pro řadu subjektů – zaměstnavatelů bude transpozice směrnice znamenat především povinnost zavést vnitřní (interní) oznamovací systém.
Návrh zákona vymezil v § 8 odst. 1 okruh povinných subjektů následovně:
Vnitřní oznamovací systém zavede povinný subjekt, kterým se pro účely tohoto zákona rozumí
a) veřejný zadavatel podle zákona upravujícího zadávání veřejných zakázek, s výjimkou obce s méně než 5 000 obyvateli; to neplatí, jde-li o obec s rozšířenou působností,
b) zaměstnavatel, který v uplynulém kalendářním čtvrtletí zaměstnával v průměru nejméně 25 zaměstnanců,
c) orgán veřejné moci vykonávající působnost v oblasti správy daně z příjmů právnických osob nebo správy odvodu za porušení rozpočtové kázně,
d) orgán veřejné moci vykonávající působnost a osoba vykonávající činnost v
1. oblasti civilního letectví podle zákona upravujícího civilní letectví,
2. oblasti námořní dopravy podle § 12i, 12o nebo 13d zákona o námořní plavbě, nebo
3. odvětví ropy a zemního plynu v pobřežním moři podle zákona upravujícího bezpečnost činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři,
e) osoba oprávněná poskytovat nebo zprostředkovávat spotřebitelský úvěr podle zákona upravujícího spotřebitelský úvěr a
f) zaměstnavatel, který je
1. osobou podle § 135 odst. 1 písm. i), p), s), v), y), za) a zd) zákona o podnikání na kapitálovém trhu,
2. osobou podle § 534 písm. a) až d) zákona o činnosti investičních společností a investičních fondů,
3. ústřední protistranou nebo registrem obchodních údajů podle přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího OTC deriváty, ústřední protistrany a registry obchodních údajů,
4. pojišťovnou nebo zajišťovnou, nebo
5. osobou oprávněnou ke zprostředkování pojištění nebo zajištění podle zákona upravujícího distribuci pojištění a zajištění.
Z výše uvedeného výčtu je patrné, že co se týče okruhu povinných subjektů, šel návrh zákona nad rámec požadavků směrnice. Prostřednictvím odkazu na zákon o veřejných zakázkách povinnost zřídit vnitřní oznamovací systém dopadá např. na organizační složky státu, kterými jsou zejm. správní úřady, obce a kraje nebo příspěvkové organizace a další právnické osoby ovládané státem či územními samosprávnými celky. Z územních samosprávných celků mají výjimku obce do 5000 obyvatel, které nejsou obcemi s rozšířenou působností.
Povinnost zavést vnitřní oznamovací systém se však nemá týkat jen veřejnoprávních subjektů, ale i soukromých subjektů. Podle návrhu zákona by se měla povinnost vztahovat na zaměstnavatele, kteří mají 25 zaměstnanců a více (nikoli 50, jak požaduje směrnice).
Externí oznamovací kanál
Největší debata stran implementace směrnice se zřejmě týkala toho, jaký orgán by měl plnit roli externího oznamovacího kanálu, zda by za tím účelem neměl být zřízen nový úřad, anebo zda bude postačující svěřit tuto agendu již existujícímu úřadu. Vládní návrh předložený v minulém volebním období Poslanecké sněmovně počítal s tím, že roli externího oznamovacího kanálu bude plnit Ministerstvo spravedlnosti. To znamená, že Ministerstvo spravedlnosti by mělo přijímat oznámení o protiprávních jednáních, posuzovat je a rozhodovat o dalším postupu. V případě podezření se spáchání protiprávního činu by mělo Ministerstvo spravedlnosti informovat příslušný orgán veřejné moci, který se bude oznámením věcně zabývat.
Sankce
Jak směrnice, tak návrh zákona počítá s poměrně přísnými sankcemi za neplnění povinností v oblasti ochrany oznamovatelů. Podle návrhu zákona by např. za neurčení příslušné osoby, která by byla v rámci povinného subjektu pověřená přijímat oznámení, mohla být uložena pokuta do 1 000 000 Kč nebo 5 % obratu za poslední ukončené účetní období. Totéž má platit např. za situace, kdy povinný subjekt nezajistí řádné posouzení důvodnosti oznámení příslušnou osobou nebo nezajistí přijetí vhodných opatření k nápravě nebo předejití protiprávnímu stavu v návaznosti na podané oznámení.
Obrácení důkazního břemene
Společně s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů má dojít ke změnám některých platných právních předpisů. Jednou z významných změn má být novela občanského soudního řádu spočívající v obrácení důkazního břemene v soudních řízeních o ochraně před odvetnými opatřeními. Žalobce – oznamovatel – tedy nebude muset dokazovat, že jde o odvetné opatření, naopak bude na žalovaném, aby dokázal, že se o odvetné opatření vyvolané oznámením nejedná a že přijaté opatření je vedené legitimními cíli. Obdobná úprava existuje již nyní ve věcech diskriminace. Dostane-li zaměstnanec, který oznámil potenciálně protiprávní jednání zaměstnavatele, výpověď, bude v soudním řízení o neplatnosti výpovědi na zaměstnavateli, aby dokázal, že byl skutečně dán některý z výpovědních důvodů podle zákoníku práce, např. že zaměstnanec skutečně nesplňuje požadavky pro řádný výkon práce [výpovědní důvod podle § 52 písm. f) zákoníku práce], tedy že se nejedná o odvetné opatření.
Shrnutí
- S ohledem na evropskou legislativu měla mít Česká republika účinný zákon o ochraně oznamovatelů již na konci roku 2021, to se ovšem nestihlo.
- Zákon o ochraně oznamovatelů přinese ochranu osob, které oznamují protiprávní jednání v souvislosti se svým zaměstnáním nebo jinou obdobnou činností.
- Povinnost zavést vnitřní oznamovací systém se bude vztahovat na většinu veřejnoprávních subjektů i soukromých zaměstnavatelů. V rámci soukromého sektoru vládní návrh počítal se zaměstnavateli s 25 a více zaměstnanci, směrnice stanoví hranici 50 zaměstnanců.
Ze samotné směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 sice pro fyzické a právnické osoby žádné povinnosti nevyplývají a čeká se na přijetí zákona o ochraně oznamovatelů, je však dobré být připraven. Celý proces přijímání zákona o ochraně oznamovatelů sledujeme, a pokud nevíte, co očekávat, můžete se na nás obrátit. I když výsledná podoba zákona se ještě může měnit, základní parametry vyplývají ze směrnice. Nejste-li si jisti, co pro vás bude ochrana oznamovatelů znamenat, zda můžete patřit mezi subjekty povinné zřídit vnitřní oznamovací systém, anebo prostě jen nechcete být v budoucnu překvapeni, jsme připraveni vám pomoci.
