Pavel KopeckýÚzemní plánování představuje oblast, v níž se střetává veřejný zájem na ochraně krajiny, urbanistickém uspořádání území a udržitelném rozvoji s ústavně chráněným vlastnickým právem jednotlivce. Právě proto je nezbytné, aby obec při vydávání územního plánu postupovala striktně v mezích zákona, vycházela z relevantních podkladů a své závěry řádně odůvodnila.
Ochrana přírody je důležitá, musí však být uskutečňována v mezích právních předpisů (ilustrační obrázek)
V jedné z našich nedávných věcí jsme zastupovali spoluvlastnici zemědělských pozemků, která se u Krajského soudu v Praze domáhala zrušení části územního plánu obce. Krajský soud jejímu návrhu z převážné části vyhověl a část opatření obecné povahy zrušil.
Podstata sporu
Napadený územní plán zasáhl do práv naší klientky trojím způsobem. Na jejích pozemcích vymezil:
- lokální biokoridor,
- lokální biocentrum,
- a současně změnil funkční využití části dotčených pozemků tak, že jeden z nich zařadil do plochy přírodní.
Další pozemek byl zařazen do plochy smíšené nezastavěného území, přičemž i proti této části směřoval návrh na zrušení opatření obecné povahy.
Biocentra a biokoridory jsou prvky územního systému ekologické stability („ÚSES“). Rozlišuje se místní (lokální), regionální a nadregionální ÚSES.
Biocentrum je biotop umožňují trvalou existenci ekosystémů. Biokoridory tato biocentra propojují a umožnují migraci organismů mezi nimi. Dohromady tvoří síť, která je důležitá pro zachování rovnováhy v přírodě.
V návrhu k soudu jsme namítali zejména absenci zákonného podkladu pro vymezení místních prvků územního systému ekologické stability, nedostatečnost použitých podkladů, nepřezkoumatelnost vypořádání námitek a nepřiměřený zásah do vlastnického práva.
Vymezení místních prvků ÚSES a požadavek zákonného podkladu
Těžiště věci spočívalo v otázce, zda obec mohla v územním plánu vymezit prvky místního ÚSES, aniž by existoval plán systému ekologické stability ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny a prováděcí vyhlášky č. 395/1992 Sb.
Soud vyšel z právní úpravy § 4 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, dále z § 2 a § 5 vyhlášky č. 395/1992 Sb. a z § 77 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Připomněl, že místní systém ekologické stability vymezují orgány ochrany přírody v plánu systému ekologické stability a tento plán představuje podklad pro zpracování územně plánovací dokumentace.
V projednávané věci bylo nesporné, že příslušný orgán ochrany přírody (obecní úřad obce s rozšířenou působností) takový plán pro dané území nevydal. Obec přesto v územním plánu lokální biokoridor i lokální biocentrum vymezila.
Argumentace obce stála především na tom, že se ocitla ve složité situaci: měla povinnost řešit krajinu a vytvořit funkční systém ekologické stability, avšak plán ÚSES od orgánu ochrany přírody neměla k dispozici. Opírala se proto o starší generel ÚSES, územně analytické podklady, územní plány okolních obcí a o odbornou činnost projektanta ÚSES.
Právní posouzení
Právní otázka nebyla zcela triviální, protože v rozhodovací praxi správních soudů se objevily i úvahy připouštějící, že při nečinnosti orgánu ochrany přírody nemůže obec na vymezení ÚSES rezignovat.
Krajský soud vycházel z nedávné judikatury Nejvyššího správního soudu, kterou jsme v našich podání rovněž argumentovali, podle níž úplná absence plánu systému ekologické stability představuje porušení zákonného postupu při vymezování ÚSES v územně plánovací dokumentaci. Přestože se judikatura NSS vztahovala k zásadám územního rozvoje přijímaným na úrovni kraje, závěry z ní vyplývající lze vztáhnout i na územní plány. Z judikatury NSS vyplývá, že byť plán ÚSES nemusí být bezvýjimečně závazným podkladem v tom smyslu, že by se od něj pořizovatel nikdy nemohl odchýlit, nelze připustit, aby prvky ÚSES byly vymezeny bez toho, že by takový plán vůbec existoval. Opačný výklad by popíral smysl právní úpravy, jejímž účelem je zajistit odbornost, jednotnost postupu a ochranu práv dotčených osob.
Krajský soud nepřijal argument, že absenci plánu ÚSES bylo v daném případě možné nahradit jinými podklady.
Za podstatné považoval zejména to, že:
- generel ÚSES okresu Kolín z počátku 90. let byl starý, schematický a sám odpůrce jej ve vyjádření fakticky označoval za zastaralý,
- územně analytické podklady místní prvky ÚSES na území obce vůbec neobsahovaly,
- územní plány okolních obcí mohly mít význam nanejvýš z hlediska návaznosti systému, nikoli jako samostatný podklad pro vedení prvků přes konkrétní pozemky uvnitř katastru,
- tvrzené „doplňující průzkumy a rozbory“ nebyly ve spise dostatečně konkretizovány,
- ze správního spisu nebylo zřejmé, proč mají být biokoridor a biocentrum situovány právě na dotčených pozemcích.
Soud výslovně poukázal i na rozpor mezi odůvodněním územního plánu a obsahem správního spisu. Obec se při vypořádání námitek dovolávala odborného stanoviska projektanta ÚSES, avšak takové vyjádření ve spise vůbec nebylo založeno. Při vypořádání námitky nestačí pouze říci, že se odborník na danou problematiku s námitkou neztotožňuje.
Soud potvrdil, že samotné vymezení biokoridoru nebo biocentra v územním plánu již představuje zásah do práv vlastníka, a to bez ohledu na to, že realizace konkrétních opatření může nastat až v budoucnu.
Významné bylo i to, že se umístění prvků ÚSES v novém územním plánu se odchýlilo od předchozího územního plánu. Obec tvrdila, že starší územní plán problematiku krajiny v podstatě neřešil. Soud však zjistil, že i předchozí dokumentace prvky ÚSES obsahovala.
Nový územní plán přitom trasování biokoridoru i polohu biocentra oproti předchozí dokumentaci změnil tak, že nově více zasahovaly do pozemků navrhovatelky. Tato změna však nebyla přesvědčivě vysvětlena. Kromě absence řádných podkladů tedy šlo i o absenci racionálního odůvodnění, proč bylo přijato právě nové řešení, které do vlastnické sféry navrhovatelky zasáhlo intenzivněji.
Zařazení pozemku do plochy NU
Ve vztahu k pozemku zařazenému do plochy přírodní soud uzavřel, že toto funkční zařazení bylo neoddělitelně spjato s vymezením biocentra. Územní plán sám v odůvodnění uváděl, že plochy přírodní jsou určeny výhradně pro plochy biocenter. Jestliže tedy neobstálo samotné vymezení biocentra, nemohlo obstát ani navazující zařazení pozemku do plochy NU.
Proč soud nevyhověl ve vztahu k ploše MU
V části týkající se jiného pozemku, zařazeného do plochy smíšené nezastavěného území, soud návrh zamítl. Dospěl k závěru, že toto funkční zařazení odpovídalo skutečnému stavu v území i charakteru využití pozemku.
Podle soudu šlo o plochu, jejíž stav odpovídal spíše extenzivnější formě hospodaření, navíc se zohledněním blízkosti vodního toku a vegetačních prvků. Současně soud uzavřel, že podmínky využití plochy MU navrhovatelku v její dosavadní zemědělské činnosti konkrétně neomezují natolik, aby bylo možné dovodit nezákonný zásah do jejích práv.
Závěr
Rozsudek potvrzuje, že vymezení prvků ÚSES bez plánu ÚSES představuje zásadní vadu, která může vést ke zrušení územního plánu v dotčené části. Obec nemůže absenci tohoto podkladu nahrazovat obecnými materiály či pouhým odkazem na odborníka.
Současně soud zdůraznil, že biokoridory a biocentra představují zásah do vlastnického práva již ve fázi územního plánování. O to vyšší nároky jsou kladeny na existenci relevantních podkladů a přesvědčivé odůvodnění konkrétního řešení.
Z praktického hlediska jde o častý problém. Tento rozsudek proto jasně vymezuje limity postupu obcí a potvrzuje, že proti nezákonnému vymezení prvků ÚSES je možné se účinně bránit.
Závěrem je třeba zdůraznit, že rozsudek nezpochybňuje zájem na ochraně přírody, je však nezbytné, aby veškerá opatření zasahující do vlastnického práva byla přijímána v souladu s právními předpisy.
